Inelegibilidade decorrente da rejeição de contas
por André Carneiro
Tema que vem ganhando relevante destaque na seara do direito eleitoral, mormente quando se tem a proximidade das eleições e que, por isso, vem ensejando profundas controvérsias entre os operadores do direito, diz respeito à inelegibilidade de agentes públicos, especialmente prefeitos, decorrente de rejeição de contas, conforme aduz a redação do art. 1º, I, “g”, da LC nº 64/90, verbis:
Art. 1º São Inelegíveis:
I – para qualquer cargo:
g) os que tiverem suas contas relativas ao exercício de cargos ou funções públicas rejeitadas por irregularidade insanável que configure ato doloso de improbidade administrativa, e por decisão irrecorrível do órgão competente, salvo se esta houver sido suspensa ou anulada pelo Poder Judiciário, para as eleições que se realizarem nos 8 (oito) anos seguintes, contados a partir da data da decisão, aplicando-se o disposto no inciso II do art. 71 da Constituição Federal, a todos os ordenadores de despesa, sem exclusão de mandatários que houverem agido nessa condição;
Se este dispositivo legal já despertava maiores atenções diante de sua importância no cenário de disputa eleitoral, os holofotes a ele se voltaram ainda mais depois da vigência da Lei Complementar nº 135/10, a famosa lei da ficha limpa, que o alterou em alguns relevantes aspectos, notadamente no que tange à exigência expressa da nota de improbidade administrativa e ao aumento do prazo da sanção, que passou de 5 (cinco) para 8 (oito) anos.
Especial enfoque vem sendo conferido a este regramento após a notoriedade adquirida pelo parecer prévio emitido pelo Tribunal de Contas dos Municípios da Bahia, o qual opinou pela rejeição de contas do Poder Executivo Municipal de Salvador/BA relativas ao exercício financeiro de 2010, rejeição esta que, se não modificada por 2/3 (dois terços) dos membros da Câmara de Vereadores, conforme determina o § 2º do art. 31 da Constituição Federal de 1988, poderá deixar o atual Alcaide inelegível pelo prazo de 8 anos.
Chama-se atenção para o fato de que utilizamos acima a locução “poderá deixar” e não “deixará” – esta expressão seria viável apenas se a inelegibilidade já fosse impregnada desde logo e de forma automática à pessoa daquele que teve as contas rejeitadas -, isso porque, como veremos a seguir, a pecha da inelegibilidade decorre não somente da decisão do TCM, por exemplo, mas sim da verificação de ocorrência de todos os pressupostos legais consignados na legislação ora em foco.
Nas sempre louváveis e percucientes palavras do eminente Prof. José Jairo Gomes, tem-se que:
“A configuração da inelegibilidade em tela requer: (a) a existência de prestação de contas relativas ao exercício de cargos ou funções públicas; (b) o julgamento e a rejeição das contas; (c) a detecção de irregularidade insanável; (d) que essa irregularidade caracterize ato doloso de improbidade administrativa; (e) decisão irrecorrível do órgão competente para julgar as contas” (Direito Eleitoral, 7ª edição, Atlas, p. 181).
Note-se que em relação às contas do Poder Executivo de Salvador/BA resta observado, no exato momento em que escrevemos este texto, o que dispõem as letras “a” e “b” do ensinamento doutrinário acima reproduzido, isto porque se tem situação na qual as contas relativas ao exercício financeiro de 2010 foram apresentadas, apreciadas e obtiveram parecer pela rejeição por parte do Tribunal de Contas dos Municípios da Bahia – TCM/BA.
Impõe-se salientar, desde logo, que o órgão competente para julgar estas contas de Prefeito, apresentadas anualmente, é o órgão legislativo, vale dizer, a Câmara de Vereadores, daí porque, no caso em concreto aqui examinado, aguarda-se o julgamento do Parlamento Municipal a respeito do parecer prévio emitido pelo TCM/BA, estando tal fato, segundo noticiam renomados órgãos de imprensa, na iminência de ocorrer.
Vale aqui ressaltar, por oportuno, que o C. TSE vem entendendo, em jurisprudência antiga e ainda hoje mantida, que a competência para julgar contas de Prefeito é sempre da Câmara (ressalvados as hipóteses de contas atinentes a recursos de convênios), seja atuando o Chefe do Executivo na condição de gestor público ou de mero ordenador de despesas. Vide precedente nesse sentido:
“1. A despeito da ressalva final constante da nova redação do art. 1º, I, g, da LC nº 64/90, a competência para o julgamento das contas de Prefeito, sejam relativas ao exercício financeiro, à função de ordenador de despesas ou a de gestor, é da Câmara Municipal, nos termos do art. 31 da Constituição Federal. Precedente. 2. Cabe ao Tribunal de Contas apenas a emissão de parecer prévio, salvo quando se tratar de contas atinentes a convênios, pois, nesta hipótese, compete à Corte de Contas decidir e não somente opinar (...)” (TSE – Agr-RO nº 420.467/CE PSS 05/10/2010 – grifo aditado).
Entretanto, no que tange ao exame dos demais requisitos, ou seja, a detecção de irregularidade insanável e a circunstância de que esta irregularidade caracterize ato doloso de improbidade administrativa, impõe-se constatar que não restam os mesmos ainda configurados, eis que a apreciação de sua ocorrência cabe somente à Justiça Especializada Eleitoral.
Com efeito, somente à Justiça Eleitoral, diante do caso concreto a ela apresentado no momento do registro de candidatura, cabe, exclusivamente, apreciar a existência dos requisitos mencionados.
Insta visitar, mais uma vez, lição de José Jairo Gomes, para quem:
“Logo, é da Justiça Eleitoral a competência para apreciar essa matéria; e a competência aí é absoluta, porque ratione materiae. É, pois, a Justiça Especializada que dirá se a irregularidade apontada é insanável, se configura ato doloso de improbidade administrativa e se constitui ou não inelegibilidade” (obra citada, p. 182).
Na mesma esteira de entendimento segue a lição do preclaro Prof. Edson de Resende Castro, que pondera com a propriedade de costume:
“Cabe à Justiça Eleitoral, quando da apreciação da candidatura, com ou sem impugnação (vale a pena relembrar que a inelegibilidade é matéria de ordem pública, que deve ser conhecida até mesmo de ofício pelo Juiz), avaliar se a irregularidade constatada quando da rejeição das contas é insanável ou não” (Teoria e Prática do Direito Eleitoral, 4ª edição, mandamentos, p. 226).
Por tais motivos, reputamos um pouco precipitadas - ainda que justificáveis em razão do desconhecimento da matéria sob o ponto de vista estritamente técnico-jurídico - as afirmações que dão conta acerca da automática e imediata inelegibilidade de Prefeito que possui parecer prévio contrário às suas contas, mesmo que tal laudo técnico-contábil venha a ser julgado e confirmado no âmbito do Poder Legislativo competente.
Isso porque, como visto, somente quando da apreciação de demanda de natureza eleitoral específica que lhe for apresentada, deve a Justiça Eleitoral se debruçar sobre os fundamentos e motivos que ensejaram a rejeição das contas para, aferindo-os, afirmar se tais razões configuram ou não irregularidade insanável e, além disso, se há presença de ato doloso de improbidade administrativa, nos termos do que preconiza a Lei Federal nº 8.429/1992 (Lei de Improbidade Administrativa).
O C. STF já enfrentou também o tema, alinhando:
“À Justiça Eleitoral compete formular juízo de valor a respeito das irregularidades apontadas pelos Tribunais de Contas, vale dizer, se as irregularidades configuram ou não inelegibilidade...” (STF, MS n. 22.087-2/DF, Rel. Min. Carlos Velloso, DJU 10/5/1996).
Um bom exemplo do que ora se alinha reside na obrigação legal e constitucional de aplicação de percentual mínimo de arrecadação de impostos em ações de saúde e educação.
Já tivemos oportunidade de observar, por variadas vezes, as Cortes de Contas se pronunciarem, acertadamente na grande maioria dos casos, pela rejeição das contas em vista do desrespeito àquelas exigências.
Contudo, o Eg. TSE já considerou não ostentar a qualidade de insanável a não aplicação de percentual mínimo de receita resultante de impostos nas ações e serviços públicos de saúde, bem como de educação (REspe nº 35.395/MG – Dje 2-6-2009, p. 34). O mesmo se vislumbra de outro precedente (TSE, Respe nº 35.371/PR – Dje 24-8-2009, p. 25).
Portanto, compete à Justiça Especializada Eleitoral aferir a sanabilidade ou não das irregularidades detectadas nos pronunciamentos dos Tribunais de Contas, apreciando-as a fim de verificar se realmente são graves ao extremo de configurar situação de inelegibilidade.
Há possibilidade, desse modo, de se decidir pela sanabilidade de vício encontrado por ocasião do opinativo da Corte de Contas, conforme já entendeu inclusive o C. Tribunal Regional Eleitoral da Bahia em precedente cuja ementa segue transcrita:
Ementa:
Registro de candidatura. Impugnação. LC nº 64/90, art. 1°, alínea g. Exercício de cargo público. Contas. Rejeição. Decisão do TCU. Inexistência de improbidade administrativa. Improcedência. Deferimento do registro.
Constatada a sanabilidade de contas relativas a candidato quando em exercício de cargo público, porquanto rejeitadas em decorrência da aplicação de recursos de convênio em outro objeto, dentro da mesma finalidade, não se subsumindo, pois, tal procedimento ao conceito de improbidade administrativa, afasta-se a hipótese de inelegibilidade constante da LC nº 64/90, art. 1°, alínea g, pelo que, defere-se o pedido de registro de candidatura. (TRE/BA, RECAN 2305, Rel. Juiz Antonio Cunha Cavalcanti, publicado em sessão de 22/08/2006 – destaque acrescido).
O mesmo se diga quanto à caracterização de ato doloso de improbidade administrativa, haja vista que, para configuração desta mácula, impende, nos moldes do que vem entendendo o C. STJ em sua jurisprudência pacificada, que reste demonstrada a vontade manifesta e deliberada do agente público em praticar o ato ilícito, impondo-se, assim, análise subjetiva da conduta perpetrada.
Vale salientar, por fim, que o julgamento das contas, rejeitadas ou não, por parte do Poder Legislativo amparado em laudo do Tribunal de Contas, possui efeitos concretos específicos na esfera jurídica do agente público, podendo-se, a partir daí ensejar medidas judiciais por parte do Ministério Público ou da própria entidade da Administração vítima de alguma conduta indevida.
Não se quer aqui de forma alguma diminuir a extrema relevância deste ato de julgamento das contas de agentes públicos, essencial à garantia do Estado Democrático de Direito. Contudo, não se deve afirmar, pelo menos desde logo, que a rejeição das contas tem por consequência imediata um estado jurídico de inelegibilidade.
Em conclusão do que se afirmou aqui, sem a pretensão de esgotar tão controverso tema, mas apenas intentando contribuir de alguma forma para um maior debate sobre o mesmo, pontuamos aqui ser imprescindível cautela e parcimônia quanto à afirmação precoce a respeito de inelegibilidade de agente público decorrente somente da desaprovação de suas contas pelas Cortes Contábeis, eis que, como expendido, há que se aguardar o exame a ser delineado pelo órgão competente para apontar a existência ou não de inelegibilidade, vale dizer, a Justiça Eleitoral.
por André Carneiro
Tema que vem ganhando relevante destaque na seara do direito eleitoral, mormente quando se tem a proximidade das eleições e que, por isso, vem ensejando profundas controvérsias entre os operadores do direito, diz respeito à inelegibilidade de agentes públicos, especialmente prefeitos, decorrente de rejeição de contas, conforme aduz a redação do art. 1º, I, “g”, da LC nº 64/90, verbis:
Art. 1º São Inelegíveis:
I – para qualquer cargo:
g) os que tiverem suas contas relativas ao exercício de cargos ou funções públicas rejeitadas por irregularidade insanável que configure ato doloso de improbidade administrativa, e por decisão irrecorrível do órgão competente, salvo se esta houver sido suspensa ou anulada pelo Poder Judiciário, para as eleições que se realizarem nos 8 (oito) anos seguintes, contados a partir da data da decisão, aplicando-se o disposto no inciso II do art. 71 da Constituição Federal, a todos os ordenadores de despesa, sem exclusão de mandatários que houverem agido nessa condição;
Se este dispositivo legal já despertava maiores atenções diante de sua importância no cenário de disputa eleitoral, os holofotes a ele se voltaram ainda mais depois da vigência da Lei Complementar nº 135/10, a famosa lei da ficha limpa, que o alterou em alguns relevantes aspectos, notadamente no que tange à exigência expressa da nota de improbidade administrativa e ao aumento do prazo da sanção, que passou de 5 (cinco) para 8 (oito) anos.
Especial enfoque vem sendo conferido a este regramento após a notoriedade adquirida pelo parecer prévio emitido pelo Tribunal de Contas dos Municípios da Bahia, o qual opinou pela rejeição de contas do Poder Executivo Municipal de Salvador/BA relativas ao exercício financeiro de 2010, rejeição esta que, se não modificada por 2/3 (dois terços) dos membros da Câmara de Vereadores, conforme determina o § 2º do art. 31 da Constituição Federal de 1988, poderá deixar o atual Alcaide inelegível pelo prazo de 8 anos.
Chama-se atenção para o fato de que utilizamos acima a locução “poderá deixar” e não “deixará” – esta expressão seria viável apenas se a inelegibilidade já fosse impregnada desde logo e de forma automática à pessoa daquele que teve as contas rejeitadas -, isso porque, como veremos a seguir, a pecha da inelegibilidade decorre não somente da decisão do TCM, por exemplo, mas sim da verificação de ocorrência de todos os pressupostos legais consignados na legislação ora em foco.
Nas sempre louváveis e percucientes palavras do eminente Prof. José Jairo Gomes, tem-se que:
“A configuração da inelegibilidade em tela requer: (a) a existência de prestação de contas relativas ao exercício de cargos ou funções públicas; (b) o julgamento e a rejeição das contas; (c) a detecção de irregularidade insanável; (d) que essa irregularidade caracterize ato doloso de improbidade administrativa; (e) decisão irrecorrível do órgão competente para julgar as contas” (Direito Eleitoral, 7ª edição, Atlas, p. 181).
Note-se que em relação às contas do Poder Executivo de Salvador/BA resta observado, no exato momento em que escrevemos este texto, o que dispõem as letras “a” e “b” do ensinamento doutrinário acima reproduzido, isto porque se tem situação na qual as contas relativas ao exercício financeiro de 2010 foram apresentadas, apreciadas e obtiveram parecer pela rejeição por parte do Tribunal de Contas dos Municípios da Bahia – TCM/BA.
Impõe-se salientar, desde logo, que o órgão competente para julgar estas contas de Prefeito, apresentadas anualmente, é o órgão legislativo, vale dizer, a Câmara de Vereadores, daí porque, no caso em concreto aqui examinado, aguarda-se o julgamento do Parlamento Municipal a respeito do parecer prévio emitido pelo TCM/BA, estando tal fato, segundo noticiam renomados órgãos de imprensa, na iminência de ocorrer.
Vale aqui ressaltar, por oportuno, que o C. TSE vem entendendo, em jurisprudência antiga e ainda hoje mantida, que a competência para julgar contas de Prefeito é sempre da Câmara (ressalvados as hipóteses de contas atinentes a recursos de convênios), seja atuando o Chefe do Executivo na condição de gestor público ou de mero ordenador de despesas. Vide precedente nesse sentido:
“1. A despeito da ressalva final constante da nova redação do art. 1º, I, g, da LC nº 64/90, a competência para o julgamento das contas de Prefeito, sejam relativas ao exercício financeiro, à função de ordenador de despesas ou a de gestor, é da Câmara Municipal, nos termos do art. 31 da Constituição Federal. Precedente. 2. Cabe ao Tribunal de Contas apenas a emissão de parecer prévio, salvo quando se tratar de contas atinentes a convênios, pois, nesta hipótese, compete à Corte de Contas decidir e não somente opinar (...)” (TSE – Agr-RO nº 420.467/CE PSS 05/10/2010 – grifo aditado).
Entretanto, no que tange ao exame dos demais requisitos, ou seja, a detecção de irregularidade insanável e a circunstância de que esta irregularidade caracterize ato doloso de improbidade administrativa, impõe-se constatar que não restam os mesmos ainda configurados, eis que a apreciação de sua ocorrência cabe somente à Justiça Especializada Eleitoral.
Com efeito, somente à Justiça Eleitoral, diante do caso concreto a ela apresentado no momento do registro de candidatura, cabe, exclusivamente, apreciar a existência dos requisitos mencionados.
Insta visitar, mais uma vez, lição de José Jairo Gomes, para quem:
“Logo, é da Justiça Eleitoral a competência para apreciar essa matéria; e a competência aí é absoluta, porque ratione materiae. É, pois, a Justiça Especializada que dirá se a irregularidade apontada é insanável, se configura ato doloso de improbidade administrativa e se constitui ou não inelegibilidade” (obra citada, p. 182).
Na mesma esteira de entendimento segue a lição do preclaro Prof. Edson de Resende Castro, que pondera com a propriedade de costume:
“Cabe à Justiça Eleitoral, quando da apreciação da candidatura, com ou sem impugnação (vale a pena relembrar que a inelegibilidade é matéria de ordem pública, que deve ser conhecida até mesmo de ofício pelo Juiz), avaliar se a irregularidade constatada quando da rejeição das contas é insanável ou não” (Teoria e Prática do Direito Eleitoral, 4ª edição, mandamentos, p. 226).
Por tais motivos, reputamos um pouco precipitadas - ainda que justificáveis em razão do desconhecimento da matéria sob o ponto de vista estritamente técnico-jurídico - as afirmações que dão conta acerca da automática e imediata inelegibilidade de Prefeito que possui parecer prévio contrário às suas contas, mesmo que tal laudo técnico-contábil venha a ser julgado e confirmado no âmbito do Poder Legislativo competente.
Isso porque, como visto, somente quando da apreciação de demanda de natureza eleitoral específica que lhe for apresentada, deve a Justiça Eleitoral se debruçar sobre os fundamentos e motivos que ensejaram a rejeição das contas para, aferindo-os, afirmar se tais razões configuram ou não irregularidade insanável e, além disso, se há presença de ato doloso de improbidade administrativa, nos termos do que preconiza a Lei Federal nº 8.429/1992 (Lei de Improbidade Administrativa).
O C. STF já enfrentou também o tema, alinhando:
“À Justiça Eleitoral compete formular juízo de valor a respeito das irregularidades apontadas pelos Tribunais de Contas, vale dizer, se as irregularidades configuram ou não inelegibilidade...” (STF, MS n. 22.087-2/DF, Rel. Min. Carlos Velloso, DJU 10/5/1996).
Um bom exemplo do que ora se alinha reside na obrigação legal e constitucional de aplicação de percentual mínimo de arrecadação de impostos em ações de saúde e educação.
Já tivemos oportunidade de observar, por variadas vezes, as Cortes de Contas se pronunciarem, acertadamente na grande maioria dos casos, pela rejeição das contas em vista do desrespeito àquelas exigências.
Contudo, o Eg. TSE já considerou não ostentar a qualidade de insanável a não aplicação de percentual mínimo de receita resultante de impostos nas ações e serviços públicos de saúde, bem como de educação (REspe nº 35.395/MG – Dje 2-6-2009, p. 34). O mesmo se vislumbra de outro precedente (TSE, Respe nº 35.371/PR – Dje 24-8-2009, p. 25).
Portanto, compete à Justiça Especializada Eleitoral aferir a sanabilidade ou não das irregularidades detectadas nos pronunciamentos dos Tribunais de Contas, apreciando-as a fim de verificar se realmente são graves ao extremo de configurar situação de inelegibilidade.
Há possibilidade, desse modo, de se decidir pela sanabilidade de vício encontrado por ocasião do opinativo da Corte de Contas, conforme já entendeu inclusive o C. Tribunal Regional Eleitoral da Bahia em precedente cuja ementa segue transcrita:
Ementa:
Registro de candidatura. Impugnação. LC nº 64/90, art. 1°, alínea g. Exercício de cargo público. Contas. Rejeição. Decisão do TCU. Inexistência de improbidade administrativa. Improcedência. Deferimento do registro.
Constatada a sanabilidade de contas relativas a candidato quando em exercício de cargo público, porquanto rejeitadas em decorrência da aplicação de recursos de convênio em outro objeto, dentro da mesma finalidade, não se subsumindo, pois, tal procedimento ao conceito de improbidade administrativa, afasta-se a hipótese de inelegibilidade constante da LC nº 64/90, art. 1°, alínea g, pelo que, defere-se o pedido de registro de candidatura. (TRE/BA, RECAN 2305, Rel. Juiz Antonio Cunha Cavalcanti, publicado em sessão de 22/08/2006 – destaque acrescido).
O mesmo se diga quanto à caracterização de ato doloso de improbidade administrativa, haja vista que, para configuração desta mácula, impende, nos moldes do que vem entendendo o C. STJ em sua jurisprudência pacificada, que reste demonstrada a vontade manifesta e deliberada do agente público em praticar o ato ilícito, impondo-se, assim, análise subjetiva da conduta perpetrada.
Vale salientar, por fim, que o julgamento das contas, rejeitadas ou não, por parte do Poder Legislativo amparado em laudo do Tribunal de Contas, possui efeitos concretos específicos na esfera jurídica do agente público, podendo-se, a partir daí ensejar medidas judiciais por parte do Ministério Público ou da própria entidade da Administração vítima de alguma conduta indevida.
Não se quer aqui de forma alguma diminuir a extrema relevância deste ato de julgamento das contas de agentes públicos, essencial à garantia do Estado Democrático de Direito. Contudo, não se deve afirmar, pelo menos desde logo, que a rejeição das contas tem por consequência imediata um estado jurídico de inelegibilidade.
Em conclusão do que se afirmou aqui, sem a pretensão de esgotar tão controverso tema, mas apenas intentando contribuir de alguma forma para um maior debate sobre o mesmo, pontuamos aqui ser imprescindível cautela e parcimônia quanto à afirmação precoce a respeito de inelegibilidade de agente público decorrente somente da desaprovação de suas contas pelas Cortes Contábeis, eis que, como expendido, há que se aguardar o exame a ser delineado pelo órgão competente para apontar a existência ou não de inelegibilidade, vale dizer, a Justiça Eleitoral.
